Oleh: Dr. H. Mubarak*
Salah satu kekeliruan yang kerap muncul dalam memandang suatu aset publik adalah anggapan bahwa penggunaan yang berlangsung lama secara otomatis melahirkan hak kepemilikan. Dalam praktik kehidupan bermasyarakat, asumsi demikian mungkin dianggap wajar. Ketika suatu lahan dan bangunan selama puluhan tahun dikenal sebagai kampus Universitas Kutai Kartanegara (Unikarta) Tenggarong, digunakan sepenuhnya oleh sivitas akademika, dipelihara oleh badan penyelenggara—dalam hal ini: Yayan Kutai Kartanegara/YKK—bahkan terus dikembangkan melalui berbagai investasi kelembagaan, maka persepsi publik akan menganggap lahan dan bangunan tersebut sebagai milik universitas. Akan tetapi, harus diingat bahwa hukum administrasi negara tidak dibangun di atas persepsi sosiologis, melainkan di atas kepastian status hukum yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan!
Lahan dan bangunan Unikarta Tenggarong di Jalan Gunung Kombeng merupakan contoh nyata bagaimana sejarah dan realitas sosial tidak selalu berjalan seiring dengan konstruksi hukum administrasi. Secara historis, tidak terdapat keraguan bahwa keberadaan kampus tersebut merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari sejarah lahirnya Unikarta. Pembangunan kampus dimulai sejak tahun 1984 sebagai wujud komitmen Pemerintah Daerah Tingkat II Kabupaten Kutai saat itu dalam memperluas akses pendidikan tinggi bagi masyarakat daerah. Sejak saat itu hingga sekarang, kampus tersebut menjadi pusat penyelenggaraan pendidikan, penelitian, dan pengabdian kepada masyarakat yang tidak pernah berpindah fungsi.
Dari sudut pandang historis, keberadaan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng memiliki nilai yang jauh melampaui nilai ekonominya. Lahan dan bangunan pada kampus Unikarta tersebut merupakan simbol investasi sosial pemerintah daerah dalam membangun sumber daya manusia. Ribuan alumni yang kini mengabdi di berbagai sektor pemerintahan, dunia usaha, pendidikan, maupun masyarakat merupakan produk dari aktivitas akademik yang berlangsung di kampus Unikarta. Oleh karena itu, tidak berlebihan apabila masyarakat kemudian mengidentikkan lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng sebagai milik YKK, tanpa pernah mempertanyakan siapa pemilik pastinya secara hukum.
Aspek Historis yang Tak Mengubah Status Hukum BMD
Sejarah tidak pernah menjadi sumber lahirnya hak kebendaan dalam sistem hukum administrasi negara. Hukum positif Indonesia tidak mengenal asas bahwa penggunaan barang milik pemerintah secara terus-menerus akan mengubah status kepemilikannya. Berbeda dengan hukum perdata yang mengenal konsep ‘daluwarsa (verjaring)’ atau penguasaan dalam konteks hak tertentu (acquisitief), pengelolaan Barang Milik Daerah (BMD) tunduk pada rezim hukum administrasi yang bersifat publik. Seluruh aset yang diperoleh melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) tetap berstatus sebagai BMD sampai terdapat tindakan hukum yang sah, yang mengubah status tersebut. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 2 Tahun 2020 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU Nomor 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) dan/atau dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan Menjadi UU, menyatakan pada Pasal 1 Angka 11 dengan menegaskan bahwa BMD adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBD atau berasal dari perolehan lainnya yang sah.
Konsekuensinya, meskipun lahan dan bangunan Unikarta di Jalan Gunung Kombeng telah digunakan oleh Unikarta selama 42 tahun, fakta penggunaan tersebut tidak serta-merta mengubah status kepemilikannya. Selama belum terdapat mekanisme yang mengatur pemindahtanganan yang dilakukan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan maka status hukum lahan dan bangunan tersebut tetap melekat sebagai BMD. Dengan kata lain, lamanya penguasaan faktual tidak identik dengan berpindahnya hak kepemilikan secara administratif.
Di sinilah sesungguhnya titik awal konflik hukum yang selama ini kurang memperoleh perhatian. Persoalan lahan dan bangunan Unikarta di Jalan Gunung Kombeng bukan sekadar soal belum dilaksanakannya hibah, melainkan lebih kepada terjadinya problematika yang semakin lebar antara realitas sosiologis dengan realitas yuridis. Secara sosiologis, masyarakat umum pasti mengakui lahan dan bangunan tersebut sebagai milik Unikarta atau YKK, karena kurangnya informasi atas kepemilikan lahan dan bangunan tersebut. Sementara secara administratif, pemerintah daerah masih tercatat sebagai pemilik BMD. Kedua realitas ini telah berjalan berdampingan selama 42 dua tahun tanpa memperoleh titik temu dalam bentuk kepastian hukum.
Administrative Inconsistency dalam Praktik Pengelolaan Aset
Dalam perspektif hukum administrasi, keadaan sebagaimana digambarkan di atas sesungguhnya bukan kondisi yang ideal. Negara hukum (rechtstaat) menempatkan kepastian hukum sebagai salah satu prinsip fundamental penyelenggaraan pemerintahan. Kepastian hukum tidak hanya berarti adanya peraturan, tetapi juga adanya kesesuaian antara fakta, administrasi, dan tindakan pemerintahan. Ketika suatu aset secara faktual digunakan sepenuhnya oleh badan hukum lain, sementara secara administratif tetap berada dalam daftar BMD tanpa kejelasan model hubungan hukumnya, maka muncul keadaan yang oleh para ahli administrasi negara sering disebut sebagai administrative inconsistency, yakni ketidaksesuaian antara status administratif dengan praktik penyelenggaraan pemerintahan.
Dalam konteks lahan dan bangunan Unikarta di Jalan Gunung Kombeng, ketidaksesuaian tersebut telah berlangsung sangat lama sehingga berpotensi menimbulkan berbagai konsekuensi hukum. Pemerintah daerah tetap memikul tanggung jawab sebagai pemilik administratif, sedangkan YKK sebagai badan penyelenggara dan Rektorat Unikarta sebagai pemikul tanggung jawab operasional dibebani pemeliharaannya disebabkan sebagai pengguna permanen. Pembagian tanggung jawab seperti ini memang dapat berjalan secara faktual, tetapi tidak memberikan kepastian mengenai batas kewenangan masing-masing pihak ketika dihadapkan pada kebutuhan pengembangan aset, kerja sama investasi di atas lahan dan bangunan Unikarta, rehabilitasi besar oleh Unikarta, atau bahkan tuntutan akuntabilitas keuangan negara.
Oleh karena itu, sejarah seharusnya dipahami sebagai dasar moral dan politik dalam menentukan arah kebijakan, bukan sebagai pengganti mekanisme hukum. Nilai historis lahan dan bangunan Unikarta di Jalan Gunung Kombeng justru memperkuat argumentasi bahwa pemerintah daerah dan YKK perlu menyelesaikan status hukumnya secara tuntas melalui mekanisme yang tersedia dalam sistem hukum pengelolaan BMD. Dengan demikian, sejarah yang panjang tidak berhenti sebagai narasi romantik tentang lahirnya sebuah universitas (atau sebalikya: terjadi tarik-ulur kepentingan), tetapi bertransformasi menjadi dasar bagi terwujudnya kepastian hukum yang memberikan perlindungan baik kepada pemerintah daerah sebagai pemilik aset maupun kepada YKK dan Rektorat Unikarta sebagai penyelenggara fungsi pendidikan tinggi.
Salah satu aspek yang jarang memperoleh perhatian oleh kita semua dalam membahas aset pendidikan tinggi adalah kenyataan bahwa satu objek hukum dapat berada di bawah tekanan dua rezim hukum yang berbeda sekaligus. Lahan dan bangunan Unikarta inilah contoh nyata dari situasi tersebut. Di satu sisi, lahan dan bangunan kampus unikarta merupakan BMD yang tunduk pada rezim hukum keuangan negara dan pengelolaan aset daerah. Di sisi lain, lahan dan bangunan yang sama merupakan sarana utama penyelenggaraan pendidikan tinggi yang tunduk pada rezim hukum pendidikan nasional. Kedua rezim tersebut sama-sama sah, sama-sama mengikat, namun memiliki orientasi pengaturan yang berbeda!
Rezim hukum BMD berorientasi pada perlindungan kekayaan daerah melalui prinsip legalitas, akuntabilitas, efisiensi, dan tertib administrasi. Seluruh aset yang berasal dari APBD harus dikelola berdasarkan mekanisme yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan sehingga tidak terjadi penyalahgunaan maupun ketidakjelasan status hukum. Pengelolaan aset daerah bukan semata-mata berkaitan dengan keberadaan fisik barang, melainkan mencakup keseluruhan siklus pengelolaan mulai dari perencanaan kebutuhan, penggunaan, pemanfaatan, pemindahtanganan, penatausahaan hingga penghapusan. Dengan demikian, setiap perubahan hubungan hukum atas suatu BMD harus memiliki dasar hukum yang jelas dan dapat dipertanggungjawabkan secara administratif.
Sebaliknya, rezim hukum pendidikan tinggi memiliki orientasi yang berbeda. UU Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi, PP Nomor 4 Tahun 2014 tentang Penyelenggaraan Pendidikan Tinggi dan Pengelolaan Perguruan Tinggi, serta Permendikbud Nomor 7 Tahun 2020 tentang Pendirian, Perubahan, Pembubaran Perguruan Tinggi Negeri, dan Pendirian, Perubahan, Pencabutan Izin Perguruan Tinggi Swasta memandang pendidikan tinggi sebagai bagian dari sistem pendidikan nasional yang memiliki fungsi strategis dalam mencerdaskan kehidupan bangsa, mengembangkan ilmu pengetahuan, teknologi, serta menghasilkan sumber daya manusia yang berkualitas. Penyelenggaraan pendidikan tinggi karena itu harus memperoleh jaminan kepastian hukum agar mampu menjalankan Tridharma Perguruan Tinggi secara berkelanjutan.
Konsepsi tersebut kemudian dipertegas dalam Permendikbud Nomor 7 Tahun 2020 yang menempatkan badan penyelenggara perguruan tinggi swasta sebagai subjek hukum yang bertanggung jawab terhadap keberlangsungan institusi. Badan penyelenggara tidak hanya bertanggung jawab terhadap aspek akademik, tetapi juga harus mampu menjamin tersedianya sarana dan prasarana pendidikan sebagai bagian dari persyaratan kelembagaan. Dinyatakan pada Pasal 11 ayat (2) huruf f bahwa lahan untuk kampus PTS yang akan didirikan memiliki luas paling sedikit 10.000 (sepuluh ribu) meter persegi untuk universitas dengan status Hak Milik, Hak Guna Bangunan, atau Hak Pakai atas nama Badan Penyelenggara, sebagaimana dibuktikan dengan Sertifikat Hak Milik, Hak Guna Bangunan, atau Hak Pakai dalam 1 (satu) wilayah kecamatan. Dengan kata lain, keberadaan lahan dan bangunan kampus Unikarta bukan sekadar pelengkap administratif, melainkan merupakan unsur fundamental dalam eksistensi suatu Perguruan Tinggi Swasta (PTS).
Di sinilah mulai tampak adanya ‘ketegangan’ antara kedua rezim hukum tersebut. Dari perspektif pengelolaan BMD, pemerintah daerah berkewajiban mempertahankan kejelasan status hukum aset yang tercatat sebagai kekayaan daerah. Akan tetapi, dari perspektif penyelenggaraan pendidikan tinggi, badan penyelenggara juga memerlukan kepastian penguasaan atas kampus yang menjadi pusat seluruh aktivitas akademik. Apabila kedua kepentingan tersebut tidak dipertemukan melalui instrumen hukum yang tepat, maka akan muncul keadaan yang secara administratif mungkin dapat dipertahankan, tetapi secara kelembagaan justru menimbulkan ketidakpastian.
Dalam konteks lahan dan bangunan Unikarta di Jalan Gunung Kombeng, kondisi tersebut telah berlangsung selama lebih dari 42 tahun. Lahan dan bangunan dimanfaatkan sepenuhnya untuk kepentingan pendidikan tinggi, dipelihara oleh YKK dan Rektorat Unikarta, dikembangkan melalui berbagai investasi kelembagaan, bahkan menjadi identitas utama pendidikan tinggi Kabupaten Kukar. Namun pada saat yang sama, status kepemilikannya tetap tercatat sebagai BMD. Akibatnya, universitas menjalankan fungsi pendidikan dengan menggunakan aset yang secara administratif bukan merupakan aset badan penyelenggara.
Dari perspektif hukum administrasi, keadaan demikian dapat dipandang sebagai bentuk ketidaksinkronan normatif (normative inconsistency) antara rezim pengelolaan aset daerah dan rezim penyelenggaraan pendidikan tinggi. Ketidaksinkronan tersebut tidak selalu menimbulkan sengketa hukum secara langsung, tetapi berpotensi memunculkan berbagai persoalan spekulatif dalam pengembangan institusi, pengelolaan investasi, kerja sama dengan pihak ketiga, maupun proses pemenuhan persyaratan kelembagaan di masa mendatang.
Dengan demikian, persoalan lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng sesungguhnya tidak lagi dapat direduksi hanya sebagai persoalan “aset yang belum dihibahkan”. Persoalan tersebut telah berkembang menjadi persoalan harmonisasi antar-rezim hukum. Semakin lama status hukum lahan dan bangunan tersebut tidak memperoleh penyelesaian yang memberikan kepastian, semakin besar pula potensi terjadinya ketidaksinkronan antara rezim pengelolaan BMD dengan rezim penyelenggaraan pendidikan tinggi. Dalam perspektif good governance, kondisi demikian bukan hanya mengurangi efektivitas tata kelola aset daerah, tetapi juga dapat memengaruhi kepastian hukum yang diperlukan oleh suatu perguruan tinggi dalam melaksanakan fungsi konstitusionalnya.
Apakah Hibah sebagai Instrumen yang Memberikan Kepastian Hukum?
Pembahasan mengenai lahan dan bangunan Unikarta di Jalan Gunung Kombeng hampir selalu bermuara pada satu kata, yakni hibah. Seolah-olah satu-satunya jalan keluar terhadap persoalan tersebut hanyalah memindahtangankan aset dari Pemerintah Kabupaten Kukar kepada YKK sebagai badan penyelenggara universitas. Cara pandang demikian sesungguhnya terlalu menyederhanakan persoalan hukum. Dalam perspektif hukum pengelolaan BMD, padahal hibah hanyalah salah satu instrumen hukum yang disediakan oleh peraturan perundang-undangan, dan bukan satu-satunya mekanisme penyelesaian.
PP Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah sebagaimana telah diubah dengan PP Nomor 28 Tahun 2020 mengenal berbagai bentuk hubungan hukum terhadap BMN/BMD. Di samping mekanisme hibah sebagai bentuk pemindahtanganan, peraturan tersebut juga mengatur instrumen pemanfaatan seperti sewa, kerja sama pemanfaatan, bangun guna serah, bangun serah guna, maupun bentuk pemanfaatan lainnya sesuai karakteristik aset dan kepentingan pemerintah.
Secara normatif, seluruh mekanisme tersebut memiliki kedudukan hukum yang sama-sama sah sepanjang memenuhi persyaratan yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, tidak dapat dikatakan bahwa setiap BMD yang digunakan oleh pihak lain harus selalu diakhiri dengan hibah. Dalam banyak kasus, pemerintah justru mempertahankan kepemilikan aset melalui skema kerja sama pemanfaatan atau bentuk hubungan hukum lainnya yang tetap menjamin fungsi pelayanan publik.
Akan tetapi, perlu dicatat dalam konteks legal opinion terhadap lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng memerlukan pendekatan yang berbeda. Analisis hukum tidak cukup berhenti pada pertanyaan mengenai instrumen apa yang tersedia, melainkan harus menjawab instrumen mana yang paling tepat berdasarkan karakteristik faktual objek yang dianalisis.
Lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng memiliki karakteristik yang tidak sepenuhnya sama dengan aset daerah pada umumnya. Alasannya: pertama, aset tersebut sejak awal dibangun bukan untuk kepentingan komersial, melainkan secara khusus sebagai sarana penyelenggaraan pendidikan tinggi. Kedua, fungsi tersebut tidak pernah berubah sejak awal pembangunannya hingga saat ini. Ketiga, seluruh aktivitas operasional, pemeliharaan, serta pengembangan institusi telah dilakukan secara berkesinambungan oleh YKK sebagai badan penyelenggara dan Rektorat Unikarta sebagai pengelola selama lebih dari empat dekade. Keempat, keberadaan lahan dan bangunan tersebut telah melekat sebagai identitas institusional Unikarta, bahkan menjadi bagian dari identitas Kabupaten Kukar dalam sistem penyelenggaraan pendidikan di daerah, walaupun dalam konteks UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah tidak mengatur kewajiban daerah kepada perguruan tinggi. Namun yang pasti, nilai historisitas lahan dan bangunan Kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng adalah identitas pengembangan SDM daerah, sebagaimana niat para Bupati Kukar terdahulu.
Berdasarkan karakteristik tersebut, penulis berpendapat bahwa penyelesaian melalui mekanisme hibah memiliki tingkat relevansi yang lebih tinggi dibandingkan mekanisme pemanfaatan yang bersifat sementara lainnya. Pendapat ini bukan didasarkan pada pertimbangan emosional ataupun historis semata, melainkan pada pertimbangan kepastian hukum. Skema pemanfaatan pada dasarnya mempertahankan status kepemilikan pemerintah daerah sehingga hubungan hukum tetap bersifat temporal. Sebaliknya, hibah memberikan kepastian mengenai siapa pemilik, siapa pengguna, dan siapa yang bertanggung jawab penuh terhadap pengembangan aset di masa depan.
Tulisan dengan corak ‘legal opinion’ ini tidak dimaksudkan untuk menyatakan bahwa pemerintah daerah wajib melakukan hibah dalam segala keadaan. Keputusan mengenai pemindahtanganan BMD tetap merupakan kewenangan pemerintah daerah yang harus dilaksanakan sesuai prosedur dan persyaratan hukum. Namun apabila seluruh persyaratan normatif telah terpenuhi, serta tujuan penggunaan aset tetap diarahkan untuk penyelenggaraan pendidikan tinggi yang bersifat nirlaba dan memberikan manfaat bagi masyarakat luas, maka mekanisme hibah dapat dipandang sebagai instrumen hukum yang paling mampu mewujudkan kepastian status hukum bagi kedua belah pihak.
Dengan demikian, persoalan lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng bukanlah memilih antara hibah atau tidak hibah. Persoalan yang lebih mendasar adalah “memilih instrumen hukum yang paling efektif untuk mengakhiri ketidakpastian hukum yang telah berlangsung selama puluhan tahun ini.” Dalam konteks inilah, bagi penulis hibah memperoleh justifikasi sebagai pilihan hukum yang rasional, bukan semata-mata sebagai pilihan kebijakan.
Kesimpulan
Telaah terhadap status lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng menunjukkan bahwa persoalan yang dihadapi jauh melampaui isu administrasi aset daerah. Permasalahan tersebut telah berkembang menjadi persoalan sinkronisasi antara dua rezim hukum yang sama-sama memiliki legitimasi, yaitu hukum pengelolaan BMD dan hukum penyelenggaraan pendidikan tinggi. Selama lebih dari empat dekade, aset yang secara administratif tercatat sebagai BMD dimanfaatkan secara terus-menerus sebagai sarana utama penyelenggaraan pendidikan tinggi oleh badan penyelenggara perguruan tinggi swasta. Kondisi tersebut melahirkan hubungan hukum yang secara faktual berjalan efektif, tetapi secara normatif belum sepenuhnya memberikan kepastian mengenai status penguasaan dan tanggung jawab hukum atas aset tersebut.
Dalam perspektif negara hukum, kepastian hukum merupakan nilai fundamental yang harus menjadi orientasi setiap tindakan pemerintahan. Oleh karena itu, semakin lama status hukum lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng tidak memperoleh penyelesaian melalui mekanisme yang disediakan oleh peraturan perundang-undangan, semakin besar pula potensi munculnya ketidakpastian hukum, baik bagi Pemerintah Kabupaten Kukar sebagai pemilik administratif aset maupun bagi YKK sebagai badan penyelenggara dan Rektorat Unikarta yang menggunakan dan mengelola aset tersebut untuk kepentingan pendidikan tinggi.
Atas dasar itu, penyelesaian status hukum lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng sebaiknya tidak lagi dipandang semata-mata sebagai persoalan pemindahtanganan aset, melainkan sebagai upaya mewujudkan harmonisasi antara tata kelola BMD dengan kebutuhan penyelenggaraan pendidikan tinggi yang berkepastian hukum. Bentuk penyelesaiannya dapat berupa hibah maupun mekanisme hukum lain yang tersedia dalam rezim pengelolaan BMD, sepanjang memenuhi ketentuan peraturan perundang-undangan dan menjamin kepentingan publik. Namun demikian, dengan mempertimbangkan sejarah pembentukan aset, fungsi sosialnya yang tidak pernah berubah, karakter nirlaba penyelenggara, serta kebutuhan akan kepastian hukum kelembagaan, penulis berpendapat bahwa mekanisme hibah merupakan instrumen hukum yang paling berpotensi memberikan penyelesaian yang komprehensif dan berkelanjutan. Pendapat ini merupakan legal opinion yang dibangun atas analisis norma hukum dan karakteristik faktual objek, bukan suatu penetapan mengenai kewajiban hukum pemerintah daerah.
Pada akhirnya, kemampuan hukum menghadirkan kepastian, kemanfaatan, dan keadilan bagi kepentingan publik yang dilayani oleh aset, dalam konteks ini lahan dan bangunan kampus Unikarta di Jalan Gunung Kombeng, perlu kepastian hukum atas aset tersebut karena menyangkut keberlanjutan penyelenggaraan pendidikan tinggi sebagai salah satu amanat konstitusi untuk mencerdaskan kehidupan bangsa. (*Wakil Rektor II Universitas Kutai Kartanegara Tenggarong)
