Oleh: Izmil Patola*
Perdebatan mengenai mekanisme Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) antara pemilihan langsung oleh rakyat atau melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) tetap menjadi isu krusial dalam hukum tata negara Indonesia.
Studi ini memberikan analisis yuridis kritis mengenai implikasi pengembalian Pilkada ke DPRD. Dengan menggunakan metode penelitian hukum normatif, studi ini menemukan bahwa meskipun pemilihan tidak langsung secara konstitusional dimungkinkan berdasarkan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, mekanisme tersebut membawa risiko signifikan terhadap distorsi kedaulatan rakyat dan penguatan oligarki partai politik.
Analisis lebih lanjut menyoroti bahwa pemilihan kepala daerah melalui DPRD menciptakan “jarak” dalam mandat demokratis dan berpotensi mengganggu sistem checks and balances dalam tata kelola pemerintahan daerah.
Tulisan ini merekomendasikan penerapan Pilkada asimetris dan reformasi partai politik sebagai alternatif yang lebih layak untuk menjaga substansi demokrasi sembari menjawab efisiensi administrasi.
Pendahuluan
Transisi demokrasi Indonesia pasca-Reformasi telah membawa perubahan signifikan dalam sistem pemilihan pemimpin di tingkat lokal. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis. Penafsiran “demokratis” inilah yang menjadi ruang perdebatan hukum. Apakah demokratis berarti harus dipilih langsung oleh rakyat (langsung), atau bisa melalui lembaga perwakilan (DPRD)?
Secara historis, Indonesia pernah menerapkan dua sistem tersebut. Namun, wacana mengembalikan Pilkada ke DPRD sering kali muncul dengan alasan efisiensi anggaran dan pengurangan konflik horizontal. Tulisan ini akan menelaah apakah alasan-alasan tersebut secara yuridis sejalan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang diatur dalam konstitusi.
Dasar Hukum dan Tafsir Konstitusional
Dasar utama perdebatan ini adalah interpretasi terhadap frasa “dipilih secara demokratis”. Mahkamah Konstitusi (MK) melalui beberapa putusannya, termasuk Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013, menyatakan bahwa Pilkada bukan merupakan bagian dari “pemilu” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22E UUD 1945, melainkan bagian dari rezim pemerintah daerah.
Secara tekstual, ini memberikan peluang bagi pembentuk undang-undang (DPR dan pemerintah) untuk menentukan mekanisme pemilihan, baik langsung maupun tidak langsung. Namun, tafsir ini tidak boleh melepaskan prinsip Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang menegaskan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat. Implementasi teknis pemilihan tidak boleh mereduksi hakikat kedaulatan tersebut.
Analisis Kritis: Implikasi Yuridis dan Politis
Secara teoretis, kedaulatan rakyat dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 bersifat absolut sebagai sumber legitimasi kekuasaan. Pemilihan melalui DPRD menciptakan “jarak” antara pemberi mandat (rakyat) dengan pemegang mandat (kepala daerah). Analisis yuridis menunjukkan bahwa Pilkada oleh DPRD mengubah sifat mandat dari mandat langsung menjadi mandat perwakilan.
Persoalannya, di Indonesia terdapat fenomena party cartel (kartel partai), di mana keputusan di DPRD sering kali tidak mencerminkan aspirasi konstituen di daerah, melainkan instruksi dari pengurus pusat partai di Jakarta (central board). Hal ini menimbulkan cacat representasi; kepala daerah tidak lagi bertanggung jawab kepada rakyat pemilih, melainkan menjadi “petugas partai” di tingkat legislatif.
Dominasi Legislatif dan Lemahnya Sistem Check and Balances
Pilkada melalui DPRD berpotensi merusak sistem presidensialisme di tingkat lokal. Dalam sistem presidensial, eksekutif dan legislatif seharusnya memiliki basis legitimasi yang terpisah agar dapat saling mengawasi (checks and balances). Jika kepala daerah dipilih oleh DPRD, maka secara yuridis-politis ia akan tersandera oleh kepentingan fraksi-fraksi yang memilihnya. Hal ini menciptakan kerentanan berupa:
Pertama, impeachment politik. Kepala daerah akan sangat mudah digoyang atau ditekan melalui fungsi pengawasan DPRD yang subjektif.
Kedua, transaksionalitas kebijakan. Penyusunan APBD dan Perda akan cenderung menjadi ajang transaksi antara kepala daerah dengan DPRD guna mengamankan posisi politiknya, yang pada akhirnya merugikan alokasi anggaran publik.
Problem Politik Uang: Dari Retail ke Grosir
Argumen utama pendukung Pilkada DPRD adalah menekan high-cost politics. Namun, secara kritis, pemilihan melalui DPRD tidak menghapus politik uang, melainkan mengubah polanya dari retail (kepada massa rakyat) menjadi grosir (kepada segelintir anggota dewan).
Secara yuridis, pembuktian politik uang di tingkat legislatif jauh lebih sulit karena dilakukan dalam ruang tertutup. Hal ini justru menjauhkan tujuan hukum untuk menciptakan pemerintahan yang bersih (good governance). Penarikan hak pilih dari rakyat ke DPRD tanpa disertai reformasi partai politik yang mendalam hanya akan memindahkan lokus korupsi.
Kontradiksi dengan Putusan MK
Meskipun MK pernah menyatakan Pilkada bukan rezim pemilu, namun dalam perkembangannya, MK melalui Putusan Nomor 55/PUU-XVII/2019 menegaskan pentingnya keserentakan pemilihan untuk memperkuat sistem presidensial. Mengembalikan Pilkada ke DPRD akan menciptakan asimetri hukum: presiden dipilih langsung, namun kepala daerah sebagai kepanjangan tangan pemerintah pusat di daerah dipilih oleh DPRD. Hal ini dapat menimbulkan disharmoni dalam tata kelola pemerintahan nasional-daerah karena perbedaan basis legitimasi dan afiliasi politik.
Saran dan Rekomendasi
Berdasarkan analisis di atas, maka penulis merumuskan beberapa rekomendasi strategis bagi penguatan sistem demokrasi lokal di Indonesia:
Pertama, penerapan Pilkada asimetris (asymmetric local election). Pemerintah dan DPR perlu mempertimbangkan penerapan sistem Pilkada asimetris sebagai alternatif dari generalisasi sistem. Mekanisme ini dilakukan dengan membedakan daerah yang siap melaksanakan pemilihan langsung dengan daerah yang memiliki karakteristik khusus.
- Kriteria administratif dan fiskal. Daerah dengan indeks demokrasi rendah atau ketergantungan fiskal yang sangat tinggi pada pusat dapat dipertimbangkan untuk dipilih melalui mekanisme perwakilan atau penunjukan terbatas (khusus daerah istimewa/khusus).
- Kriteria Menghormati kesatuan masyarakat hukum adat tertentu yang secara yuridis diakui oleh Pasal 18B ayat (1) UUD 1945, di mana kepemimpinan daerah dapat disesuaikan dengan kearifan lokal tanpa menghilangkan prinsip demokratis.
Kedua, reformasi partai politik dan demokratisasi internal. Masalah utama dalam Pilkada DPRD maupun langsung adalah kuatnya oligarki partai. Oleh karena itu, rekomendasi yuridis yang mendesak adalah:
- Legislasi rekrutmen Mengatur secara ketat dalam UU Partai Politik mengenai mekanisme rekrutmen calon kepala daerah yang transparan dan melibatkan partisipasi publik (misalnya melalui konvensi), sehingga siapa pun yang dipilih—baik oleh rakyat maupun DPRD—adalah figur yang memiliki kompetensi, bukan sekadar kedekatan dengan elit partai.
- Audit dana kampanye yang Memperketat pengawasan aliran dana dalam proses pencalonan di tingkat DPRD untuk meminimalisir praktik nominee fee atau mahar politik.
Ketiga, digitalisasi pemilihan (e-voting) sebagai solusi efisiensi. Alih-alih mengembalikan pemilihan ke DPRD dengan alasan biaya, pemerintah sebaiknya melakukan inovasi hukum dengan melegitimasi penggunaan teknologi dalam pemungutan suara (e-voting).
Secara yuridis, hal ini dapat menekan biaya logistik (cetak surat suara, distribusi, dan saksi) yang selama ini menjadi beban APBD, tanpa harus mereduksi hak konstitusional rakyat untuk memilih pemimpinnya secara langsung.
Keempat, penguatan fungsi pengawasan masyarakat (citizen oversight). Jika mekanisme pemilihan tetap dilakukan secara langsung, maka regulasi harus memperkuat peran Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) dan partisipasi masyarakat sipil. Hal ini bertujuan agar “biaya sosial” berupa konflik horizontal dapat ditekan melalui penegakan hukum yang progresif dan edukasi politik yang berkelanjutan.
Pendalaman ini menunjukkan bahwa Pilkada oleh DPRD bukan sekadar masalah teknis pemilihan, melainkan masalah substansi demokrasi. Secara yuridis, mekanisme ini melemahkan posisi eksekutif dan memperkuat oligarki legislatif. Efisiensi biaya yang ditawarkan tidak sebanding dengan risiko kerusakan tatanan demokrasi yang telah dibangun sejak era reformasi.
Sebagai konklusi akhir, pilihan antara Pilkada langsung atau melalui DPRD tidak boleh hanya didasarkan pada pertimbangan pragmatis-ekonomis. Pilihan tersebut harus tetap berpijak pada nilai-nilai konstitusionalisme yang menempatkan rakyat sebagai pemegang kekuasaan tertinggi. Reformasi hukum pada sistem kepartaian dan adopsi teknologi merupakan jalan keluar yang lebih elegan daripada melakukan langkah mundur (setback) demokrasi dengan menyerahkan sepenuhnya mandat rakyat kepada DPRD.
Kesimpulan
Pilkada oleh DPRD bukan sekadar masalah teknis, melainkan masalah substansi demokrasi. Secara yuridis, mekanisme ini melemahkan posisi eksekutif dan memperkuat oligarki legislatif. Pilihan mekanisme harus tetap berpijak pada nilai konstitusionalisme yang menempatkan rakyat sebagai pemegang kekuasaan tertinggi.
Reformasi hukum pada sistem kepartaian dan adopsi teknologi merupakan jalan keluar yang lebih elegan daripada melakukan langkah mundur (setback) demokrasi. (*Sarjana hukum dari Universitas Kutai Kartanegara)
